Comissão da Concorrência emite parecer sobre cobrança de assinatura da telefonia fixa


04/10/2004

Comissão da Concorrência emite parecer sobre cobrança de assinatura da telefonia fixa

Depois de minuciosa análise do mercado brasileiro de telefonia fixa, a Comissão de Estudos da Concorrência e Regulação Econômica da OAB-SP concluiu que a extinção da cobrança da tarifa mensal de assinatura traria mais prejuízos do que benefícios aos 40 milhões de usuários de telefonia fixa, sendo que os mais prejudicados seriam os de renda mais baixa, porque o custo dos impulsos aumentaria e a carência por linhas telefônicas poderia voltar ao mercado brasileiro.

A Comissão está sugerindo algumas ações visando a inclusão do cidadão de baixa renda ao mercado, com o auxílio da Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações), caso da criação de pacotes diferenciados para cidadãos de baixa renda, como o telefone fixo pré-pago, além de outras medidas, como franquias de pulsos mais baixas, desconto na assinatura com limitação da gama de serviços, impondo um limite para chamadas interurbanas. Outro caminho apontado seria uma reflexão a respeito da desoneração seletiva da carga tributária incidente sobre o setor. “Esse alívio na tributação, sobretudo nas alíquotas de ICMS, embora de difícil operacionalização do ponto de vista político, poderia representar, na prática, tarifas de telefonia fixa mais baixas e, portanto, acessíveis”, diz Fernando Passos, presidente da Comissão da OAB-SP.

O estudo da OAB-SP também recomenda a utilização racional dos recursos do Fundo de Universalização das Telecomunicações (Fust), que poderia contribuir para facilitar o acesso das camadas mais pobres aos serviços de telefonia. Segundo Fernando Passos, esse seria um caminho adequado para uma eventual interferência regulatória no mercado de telefonia fixa. “Sem menosprezar o importante papel dos congressistas no debate democrático de regulação de serviços públicos, parece correto apontar que existem instrumentos mais adequados para buscar a expansão do acesso a camadas de baixa renda no âmbito das competências da própria agência reguladora do setor”, explica Passos.

Para chegar a essas sugestões, a Comissão da OAB-SP identificou pelo menos três ordens de argumentos – econômica, jurídica e político-institucional - que indicam extrema cautela e preocupação com a iniciativa de eliminação da assinatura básica da telefonia fixa. Entre os argumentos de ordem econômica, o relatório aponta a existência de custos fixos bastante significativos e a relevância da assinatura para cobrir os custos das operadoras, como condicionante para uma operação eficiente do setor.

“O que se pode esperar, na hipótese de extinção das assinaturas, é que o preço do pulso suba de modo a refletir o corte de receitas destinadas à cobertura dos custos fixos. Isso pode prejudicar não somente as camadas de rende média, que deixariam de consumir serviços de telefonia com o aumento do pulso, mas as próprias camadas de baixa renda que se pretende beneficiar com o Projeto de Lei em discussão”, diz Passos.

Juridicamente – diz Passos – a pretendida extinção da assinatura impactaria o chamado equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de telefonia fixa comutada, em vigência até 2006, quando serão celebrados novos contratos de concessão. “A extinção da assinatura suscitaria uma avalanche de reações jurídicas cujo efeito tende a ser o de desestabilizar a estrutura de financiamentos e também a credibilidade da regulação setorial”, diz Passos.

No campo político-institucional o cenário não seria melhor com a aprovação do projeto – conforme o relatório - porque, se os investidores notarem que haverá qualquer espécie de revés que resulte um abalo de suas projeções razoáveis de remuneração, tenderão a suspender ou a restringir investimentos presentes e futuros em infra-estrutura, por conta do rompimento do compromisso regulatório firmado. “A modificação arbitrária das regras do jogo debilita a credibilidade e aumenta a chance de efeitos danoso à sociedade como um todo e, em especial, ao consumidor de baixa renda, reconhecido explicitamente como sendo a parte mais fraca a ser protegida pela regulação”, explica Passos.

Conheça a íntegra do parecer:

RELATÓRIO EXTINÇÃO DA ASSINATURA DA TELEFONIA FIXA



A Comissão de Estudos da Concorrência e Regulação Econômica da Ordem dos Advogados do Brasil – Secção de São Paulo (OAB/SP) vem, por meio da presente, submeter a V.Sa. as conclusões principais a que chegou depois de debater o tema da extinção da assinatura na telefonia fixa no âmbito de seus encontros periódicos, oriundas de documento elaborado pelos Membros da Comissão, Caio Mário da Silva Pereira Neto e Diogo Rosenthal Coutinho, e aqui assinado pelo Presidente da Comissão, tudo devidamente aprovado em reunião de 30 de agosto de 2004.

Como é de conhecimento de V.Sa., tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n.º 5.476, de autoria do Deputado Marcelo Teixeira. Esse projeto propõe a alteração do artigo 103 da Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.472/97) no sentido de fazer com que a estrutura tarifária dos serviços de telefonia fixa comutada em regime público passe a ser composta tão-somente pela remuneração das ligações efetuadas. Na prática, essa alteração legislativa implica a extinção da chamada “assinatura mensal”, passando a remuneração das empresas de telefonia fixa a ficar baseada somente na cobrança pelos pulsos efetivamente utilizados pelo usuário do serviço. Tal alteração tem, de acordo com a exposição de motivos apresentada pelo Deputado Teixeira, o objetivo de assegurar ao consumidor menos favorecido (isto é, o consumidor de baixa renda) acesso aos serviços de telefonia.

Depois de alguns debates a respeito do assunto – debates esses que contaram com a presença de especialistas como o Professor Arthur Barrionuevo Filho, da Fundação Getulio Vargas de São Paulo, e da advogada especialista em questões regulatórias e de direito do consumidor Flávia Lefévre – pudemos concluir que a extinção da assinatura na telefonia fixa, tal como proposta pelo projeto de lei mencionado, pode trazer efeitos indesejados e de conseqüências de difícil dimensionamento.

Acreditamos ainda ser o projeto de lei – e de resto qualquer iniciativa que extinga a assinatura sem maiores reflexões a respeito dos impactos sobre a população que se pretende favorecer – um caso exemplar de inadequação entre meios e fins na regulação de serviços públicos. Nesse contexto, identificamos pelo menos três ordens de argumentos que, a nosso ver, sugerem extrema cautela e preocupação com a iniciativa de eliminação da assinatura. Esses argumentos são de natureza econômica, jurídica e político-institucional. Seguem breves anotações a respeito de cada um deles.

a) Argumentos econômicos

É sabido que um setor como o de telefonia fixa tem características próprias no que respeita sua estrutura de financiamento e custos. Além disso, a telefonia fixa tem traços peculiares das chamadas “indústrias de rede”. Trata-se de atividades econômicas que dependem da existência de infra-estruturas físicas de fios, cabos, tubos e dutos – sob a forma de redes - para que possam ser desenvolvidas. Exemplos dessas atividades são a distribuição de energia elétrica e de gás natural, redes de saneamento básico e, como dito, o serviço de telefonia fixa comutada. Ao observador atento não escapa o fato de que essas atividades econômicas estão intimamente relacionadas ao que se convencionou chamar, na terminologia jurídica, de serviços públicos.

Do ponto de vista econômico, as indústrias de rede têm características notórias: (i) são intensivas em capital, (ii) têm longa duração, (iii) são imóveis e (iv) requerem pesados investimentos iniciais irrecuperáveis para iniciarem sua operação. Nesse contexto, deve-se destacar ainda a existência de custos fixos bastante significativos. No caso das redes de telefonia fixa, estima-se que cerca de dois terços dos custos de uma operadora possam traduzidos em custos fixos como, por exemplo, custos de redes externas de acesso, comutação, manutenção e custos comerciais e gerenciais em geral. A Anatel (agência reguladora do setor) estima que em 2003, a cobrança da tarifa de assinatura representou R$ 13 bilhões de receitas de concessionárias. Note-se, nesse contexto, a relevância da assinatura para cobrir os custos fixos das operadoras, como condicionante para uma operação eficiente do setor.

O fim da assinatura, ainda que resultado de iniciativa legislativa inegavelmente bem-intencionada, terminaria por exigir que os custos fixos em que incorre o setor de telecomunicações fossem cobertos por outras rubricas da cesta que compõe a remuneração das concessionárias pelo capital investido. O que se pode esperar, na hipótese de extinção das assinaturas, é que o preço do pulso suba de modo a refletir o corte de receitas destinadas à cobertura dos custos fixos. Dito de outro modo, subseqüentemente à extinção da assinatura é bastante provável que se observe um aumento significativo do preço das ligações e isto, por sua vez, pode prejudicar não somente as camadas de renda média que deixariam de consumir serviços de telefonia fixa em razão desse aumento do preço do pulso, mas também as próprias camadas de baixa renda que se pretende beneficiar com o Projeto de Lei em tela.

b) Argumentos jurídicos

Não há dúvida de que a pretendida extinção da assinatura impactaria o chamado equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de telefonia fixa comutada. Tal impacto, como se sabe, pode por sua vez acarretar um processo de revisão tarifária de recomposição do equilíbrio, cujos efeitos finais não se pode antecipar. Tal efeito, se não tiver conseqüências mais danosas, já é suficientemente indesejável dado que existe, no cronograma da ação regulatória do setor de telecomunicações, a previsão de celebração de novos contratos de concessão na telefonia fixa para entrar em vigor em 2006. Ademais – e sem querer com isso entrar em argumentos jurídicos em grau de minúcia – poder-se-ia argumentar que a extinção da assinatura suscitaria uma avalanche de reações jurídicas cujo efeito tende a ser o de desestabilizar a estrutura de financiamento e também a credibilidade da regulação setorial. Em outras palavras, a par de todo um conjunto de argumentos jurídicos a ser invocado para questionar a legalidade dessa modificação legislativa, ter-se-á com grande probabilidade um cenário de insegurança jurídica não desprezível.

c) Argumentos de natureza político-institucional

O fato de que indústrias de rede requerem investimentos de grande monta e de longa maturação, além do fato de incidirem custos fixos significativos no setor de telefonia fixa, deve ser observado com atenção. Em particular, deve ser ressaltado que quando essas indústrias de rede são operadas por empresas privadas, os agentes econômicos preocupem-se com a possibilidade de que seus ativos e projeções de rentabilidade sejam expropriados voluntária ou involuntariamente pelo Poder Público. Assim, se esses investidores notarem que haverá qualquer espécie de revés do qual resulte um abalo de suas projeções razoáveis de remuneração, tenderão a suspender ou a restringir investimentos presentes e futuros nas infra-estruturas. Note-se aqui como a percepção do risco associado a investimentos nesse setor está intimamente associada à existência (ou não) de regras claras, institucionalizadas e estáveis para regular as condições de operação econômica.

Nessa medida, à ação regulatória do Estado cabe assegurar que as demandas dos consumidores servidos pela infra-estrutura sejam atendidas, assim como garantir, simultaneamente, retornos aos investidores – agentes privados que calculam suas decisões com base em expectativas racionais. A regulação deve buscar manter uma situação de equilíbrio estável na qual as tarifas para o consumidor sejam as mais baixas possíveis, sem prejuízo da garantia de retornos para os investidores privados. Na ausência desse equilíbrio, pode ficar prejudicado o objetivo de estimular o fluxo de investimentos em expansão e melhoria da qualidade dos serviços prestados por meio das redes – imprescindível no caso de países em desenvolvimento.

Do que se disse acima decorre, em síntese, que em um dado momento, no contexto da regulação pós-privatização, são definidas e cristalizadas as “regras do jogo” da regulação de infra-estruturas. Trata-se de um momento em que se forma entre o Poder Público e investidores privados o que se chama no jargão da regulação de compromisso regulatório. Essa expressão designa a perenização de um equilíbrio amplo e institucionalmente firmado que envolve, de um lado, investimentos que beneficiam toda a sociedade e, de outro lado, a remuneração desse investimento. A idéia de compromisso regulatório, além disso, sugere que a regulação estatal pode ser, ela própria, um elemento de mitigação do risco subjacente ao investimento em infra-estrutura.

Observe-se assim como em um certo momento histórico definem-se os termos de um pacto que vincula diretamente tanto a ação regulatória quanto o nível de investimentos subseqüentes. A regulação presente opera de maneira limitada quando se trata de alterar ou modificar os termos do compromisso regulatório firmado no passado. Essa é, aliás, a lógica econômica que explica a existência, na ordem jurídica, da idéia de equilíbrio econômico-financeiro das concessões. Este ponto merece ênfase: as possibilidades de regulação e política tarifárias presentes são, em grande medida, determinadas pelas condições negociais existentes quando da outorga das concessões, no passado. Nesse quadro, a politização ou tratamento casuístico dos reajustes tarifários previstos quando da outorga das concessões implica necessariamente em estremecimento do compromisso regulatório e pode, em prejuízo de todos, levar à suspensão dos investimentos privados ou, em razão da elevação da percepção de risco regulatório, levar a um indesejável aumento futuro das tarifas públicas (os pulsos, no caso em questão) ou a um atraso do cumprimento de obrigações de investimento e de garantia de qualidade.

Assim é que tem lugar um efeito econômico negativo para países em desenvolvimento que carecem de investimentos em infra-estrutura. A modificação arbitrária das “regras do jogo” debilita a credibilidade e aumenta a chance de efeitos danosos à sociedade como um todo e, em especial, ao consumidor de baixa renda, reconhecido explicitamente como sendo a parte mais fraca a ser protegida pela regulação.

De todo o exposto, parece razoável supor que a extinção da assinatura, também deste ponto de vista (político-institucional) seria indesejável.


d) Sugestões da Comissão

A Comissão de Estudos da Concorrência e Regulação Econômica da Ordem dos Advogados do Brasil (Secção São Paulo) apresenta, muito sucintamente, o que acredita serem formas mais adequadas de enfrentamento da questão principal subjacente à iniciativa de extinção da assinatura (qual seja, a questão do acesso à telefonia por camadas de baixa renda):

a) Seria importante refletir a respeito de um esforço de desoneração seletiva da carga tributária incidente sobre o setor. Tal alívio na tributação (sobretudo nas alíquotas de ICMS), embora de difícil operacionalização do ponto de vista político, poderia representar, na prática, tarifas de telefonia fixa mais baixas e, portanto, acessíveis;

b) Seria bastante recomendável refletir sobre a elaboração – com o auxílio da Anatel – de pacotes diferenciados para cidadãos de baixa renda. Trata-se, por exemplo, da idéia de telefone fixo “pré-pago”. Outros exemplos de serviços diferenciados poderiam incluir franquias de pulsos mais baixas, descontos na assinatura com limitação da gama de serviços oferecidos (limitação de chamadas interurbanas, por exemplo). O AICE (Acesso Individual de Classe Especial) é um projeto da Anatel que segue premissas semelhantes e, dado que ainda está em processo de aperfeiçoamento junto à agência, poderia ser objeto de reflexão mais detida; e

c) Por fim, parece adequado enfatizar que a utilização racional dos recursos do Fundo de Universalização das Telecomunicações (FUST) poderia contribuir muito para a questão do acesso à telefonia pelas camadas de baixa renda. Assim como o AICE, a discussão a respeito dos recursos do FUST representa, parece-nos, um caminho adequado para uma eventual interferência regulatória no mercado de telefonia fixa. Sem evidentemente menosprezar o importante papel que desempenha o Poder Legislativo no debate democrático da regulação de serviços públicos, parece-nos correto apontar o fato de que há, enfim, instrumentos mais adequados para buscar a expansão do acesso a camadas de baixa renda no âmbito das competências da própria agência reguladora do setor.

Sendo o que me cumpria para o momento, permaneço à inteira disposição de V.Excia. para esclarecimentos ou informações que se fizerem eventualmente necessários.


Atenciosamente,


FERNANDO PASSOS
Presidente da Comissão de Estudos da
Concorrência e Regulação Econômica