OAB SP ENCAMINHA ESTUDO SOBRE A CPMF AO SENADO FEDERAL


12/12/2007

Dentro do prazo final para votar a CPMF no Senado, o presidente da OAB SP, Luiz Flávio Borges D´Urso, e o presidente da Comissão de Assuntos Tributários( Ceat) , Walter Cardoso Henrique, encaminharam a todos os senadores um Estudo preparado pela Ceat, apontando que nações que implementaram a cobrança do imposto do cheque, acabaram por exinguí-la pelos efeitos nocivos que provocou em suas economias. O documento está dividido em apresentação, histórico da contribuição,a CPMF como relevante instrumento de informações, a CPMF como tributo regressivo – argumentos econômicos e jurídicos e síntese conclusiva. Segundo afirma o estudo, pela Análise da Arrecadação das Receitas Federais de outubro de 2007, o governo federal arrecadou no período de janeiro a outubro de 2007 a impressionante marca de R$ 484 milhões, R$ 59 milhões a mais que a arrecadação obtida no mesmo período de 2006, o que permite com folga a dispensa da contribuição.

ESTUDO OAB SP - COMISSÃO DE ASSUNTOS TRIBUTÁRIOS

I – Apresentação

 

A instituição e cobrança da contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e créditos ou direitos de natureza financeira, doravante simplesmente CPMF, encontra-se assegurada pela Constituição Federal, nos termos das seguintes Emendas Constitucionais: 12/96; 21/99; 37/02; e 42/03.

 

Como a CPMF inicialmente seria cobrada apenas no período compreendido entre os anos de 1996 e 1998, tendo sido prorrogada sucessivamente por diversas Emendas Constitucionais até o presente ano de 2007, entidades representativas da sociedade civil encontram-se insatisfeitas com a possibilidade do vocábulo provisório passar a significar permanente, prorrogando o Governo Federal sua cobrança por tempo e prazo ilimitados.

 

Em função dessa situação, e na expectativa de que a referida contribuição deixe de ser cobrada após o prazo assinalado pela Emenda Constitucional nº 42, de 19 de dezembro de 2003, questionam diversas entidades da sociedade civil, em sinal de evidente colaboração com a Administração Tributária Federal, se mesmo após o encerramento do prazo para a referida cobrança, continuariam a subsistir em nosso ordenamento disposições que permitiriam ao Fisco a possibilidade de continuar a fiscalizar a movimentação financeira dos cidadãos como forma de combater a inadimplência e a sonegação. Eis a motivação do presente estudo.

 

II – Breve histórico da CPMF

 

A cobrança de tributos sobre os débitos bancários teve início com a criação do Imposto Provisório sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (IPMF), instituído pela Emenda Constitucional nº 3, publicada em 17 de março de 1993, que previu a alíquota de 0,25%.[1]

A cobrança do IPMF com base na Emenda Constitucional n° 3/93 vigeu até 31 de dezembro de 1994 e foi alvo de forte discussão sobre a sua constitucionalidade, a qual, segundo o STF, acabava por ferir alguns princípios constitucionais como a anterioridade e as imunidades, presentes no artigo 150, inciso VI da Constituição Federal.[2]

 

Em 15 de agosto de 1996, foi editada a Emenda Constitucional nº 12, instituindo dessa vez a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), com alíquota de 0,25% e fatos geradores semelhantes aos do IPMF, cuja receita deveria ficar vinculada integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde.[3]

 

Assim como o IPMF, a CPMF foi alvo de fortes contestações judiciais, sendo que a nova contribuição acabou passando ilesa pelo crivo do STF, que declarou a sua constitucionalidade:

 

“TRIBUTO - CONTRIBUIÇÃO - CPMF - EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 12/96 - INCONSTITUCIONALIDADE - EC 12/96. Na dicção da ilustrada maioria, não concorre, na espécie, a relevância jurídico-constitucional do pedido de suspensão liminar da Emenda Constitucional nº 12/96, no que prevista a possibilidade de a União vir a instituir a contribuição sobre a movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, sem a observância do disposto nos artigos 153, § 5º, e 154, inciso I da Carta Federal. Relator vencido, sem o deslocamento da redação do acórdão.” (ADI-MC 1497 / DF - DISTRITO FEDERAL, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Julgamento 09/10/1996, Tribunal Pleno, DJ 13-12-2002)

 

A CPMF tem como critério material movimentar ou transmitir valores e créditos e de direitos de natureza financeira. E foi regulamentada pela lei nº 9.311/96 que, no seu artigo 1º, parágrafo único, esclarece que se considera movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira qualquer operação liquidada ou lançamento realizado por instituição financeira, bancos comerciais, bancos múltiplos com carteira comercial e caixas econômicas e que representem circulação escritural ou física de moeda, e de que resulte ou não transferência da titularidade dos mesmos valores, créditos e direitos.[4]

 

Depois da Emenda Constitucional nº 12/96 a Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira foi prorrogada por mais 36 meses pela Emenda Constitucional nº 21[5], publicada no dia 19.03.99 no Diário Oficial da União, alterando ainda a sua alíquota para 0,38% nos doze primeiros meses e para 0,30% nos vinte e quatro meses seguintes, e destinando a receita dessa contribuição parte para a saúde e parte para a previdência social.

 

A CPMF foi prorrogada novamente com a edição da Emenda Constitucional nº 37[6], de 12 de junho, acrescentando os artigos 84, 85, 86, 87 e 88 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, dispondo que a CPMF seria cobrada até 31 de dezembro de 2004, e prorrogou, até a mesma data, a vigência da Lei 9.311/96 e suas alterações.

 

Além da prorrogação, a Emenda Constitucional nº 37/2002 isentou algumas operações financeiras, em especial sobre a compra e venda de ações na Bolsa de Valores, um reconhecimento tardio do legislador da necessidade de isentar tais operações, já que a criação da CPMF causara a diminuição de forma visível dos volumes negociados, que passaram a ser feitos nas Bolsas americanas por meio de ADR (American Depositary Receipt), dado o seu menor custo, e quase exterminando com as operações de “day trade” no Brasil, que dão liquidez ao mercado acionário.

 

Finalmente, a EC 42/03 acrescentou mais um artigo ao ADCT, dessa vez o de número 90, prorrogando o prazo da cobrança da CPMF até 31 de dezembro de 2007. O que é provisório e já perdura 11 anos seguidos, corre o risco de se eternizar.

 

III – A CPMF como relevante instrumento de informações

 

Podemos afirmar que o interesse pela quebra do sigilo bancário diretamente pela Receita Federal sempre existiu[7], porém o apetite foi estimulado com o início da cobrança do antigo IPMF (imposto provisório sobre movimentação financeira), atual CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira), pois com esse tributo a Receita Federal passou a receber uma quantidade de dados até então desconhecida pelo órgão.

 

                   Com a CPMF, a Receita Federal passou a receber semanalmente o total da movimentação bancária de cada contribuinte, informação essa de que nenhum órgão de arrecadação do mundo dispõe e que, sem sombra de dúvidas, coloca o Fisco brasileiro numa posição de absoluta vantagem no combate à sonegação fiscal.

 

                   Afora os valores carreados aos cofres federais, a Receita Federal sempre explicitou que uma das funções da CPMF seria o de facilitar o trabalho da fiscalização, ao permitir o conhecimento da movimentação bancária de todos os contribuintes e, a partir desses dados, conhecer o total da movimentação bancária, facilmente obtidos por uma simples conta aritmética com base no valor arrecadado a título de CPMF.

 

Com base nesses dados, a Receita Federal pôde cruzar essa informação com outros dados, como o faturamento declarado pela empresa ou o total de rendimentos declarados pelo contribuinte, e percebendo indícios de sonegação, iniciar o procedimento de fiscalização contra o contribuinte.

 

A utilização da CPMF como “espiã” do contribuinte começou, oficialmente, em janeiro de 2001, com a edição da lei nº 10.174/2001, que alterou o artigo 11, parágrafo 3º, da Lei nº 9.311/96, que antes dessa alteração, vedava o uso das informações obtidas com a cobrança da CPMF.

 

A redação dada pela lei nº 10.174/2001, alterando o artigo 11, § 3o é a seguinte:

 

“A Secretaria da Receita Federal resguardará, na forma da legislação aplicável à matéria, o sigilo das informações prestadas, facultada sua utilização para instaurar procedimento administrativo tendente a verificar a existência de crédito tributário relativo a impostos e contribuições e para lançamento, no âmbito do procedimento fiscal, do crédito tributário porventura existente, observado o disposto no art. 42 da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996, e alterações posteriores."

 

Com a alteração efetuada, a Receita Federal começou a utilizar os dados da CPMF fornecidos pelas instituições financeiras, identificando os contribuintes e os valores globais das suas respectivas operações, nos termos do art. 11, parágrafo 2º, da Lei nº 9.311/96.

 

Ante essa alteração, devemos questionar se a sua sistemática fere ou não o direito ao sigilo bancário.

 

O questionamento surge exatamente em razão da CPMF “entregar” semanalmente à Receita Federal o total movimentado por cada contribuinte e se essa informação está ou não protegida pelo direito à privacidade do contribuinte que teria, portanto, o direito de se opor a sua divulgação.

 

A Receita Federal pode receber a informação de que um determinado contribuinte movimentou no ano de 2006 um total de R$ 100.000,00 (cem mil reais)? Existiria nessa informação a entrada da administração tributária na intimidade do contribuinte?

 

Entendemos que não. O total movimentado em determinado período é uma informação que não oferece maiores detalhes sobre a privacidade do contribuinte, pois não detalha onde foram obtidos ou gastos os valores ali transitados, em suma, não é uma informação que entre na sua intimidade, sendo uma informação de cunho meramente econômico sobre a situação do contribuinte e que a Receita Federal pode ser detentora, nos termos do artigo 145, § 1º da Constituição Federal.

 

  A movimentação global do contribuinte não serve para decompor qualquer informação a respeito da sua vida privada ou da sua intimidade, apenas a partir da obtenção dos seus extratos bancários é que a Receita Federal tem acesso de forma detalhada aos valores depositados e/ou aplicados, lucros e perdas em aplicações financeiras, financiamentos, valores gastos em cartões de créditos, despesas e contas incorridas, transferências, pagamentos, etc, e são essas as informações que compõe a privacidade constitucionalmente protegida.

 

Somente há invasão da privacidade quando se acessa os extratos bancários do contribuinte, pois este documento pode divulgar fatos comerciais, financeiros, pessoais, familiares e até políticos da pessoa.

 

  Ilustrando esse raciocínio, imaginemos que uma pessoa carregue uma bolsa em que se consiga perceber os objetos existentes no seu interior pelo seu formato, no caso livros. Comparando, essa é a informação que a Receita Federal recebe a partir da CPMF.

 

  A obtenção dos extratos bancários, por sua vez, equipara-se a abertura de uma bolsa e permite a análise do conteúdo do seu interior, detalhando quais são os livros que essa pessoa lê e quais são os seus interesses e hábitos - informações absolutamente íntimas e que, para se justificarem, demandam fortes justificativas e uma ordem judicial.

 

Nesse contexto, coloca-se a discussão relativa ao sigilo bancário das pessoas físicas e jurídicas em confronto com o dever-poder fiscalizatório da Administração Tributária, modificado e ampliado pela Lei Complementar nº 105/2001. Após esta nova legislação, o Poder Judiciário perdeu a exclusividade de autorizar previamente a quebra do sigilo e a obtenção dos extratos bancários. Somos assim forçados a concluir que, com o afastamento do único elemento eqüidistante das partes – o Judiciário – restou vilipendiado o princípio da reserva de jurisdição.

 

A doutrina e a produção jurisprudencial, tanto a nacional quanto a estrangeira, são unânimes em considerar os dados bancários como elementos da vida privada dos cidadãos. É inegável, pois, que representam a sua esfera íntima, na qual o direito lhes garante o manto da proteção à privacidade. São exemplos de dados bancários a movimentação, valores depositados e/ou aplicados, lucros e perdas em aplicações financeiras, financiamentos, valores gastos em cartões de créditos etc.

 

A jurisprudência do STF é firme no sentido de que o sigilo bancário não é um direito absoluto, e que pode ceder espaço diante de fortes justificativas (interesse público) que fundamentem o pedido de quebra. Tudo sem o esquecimento do necessário respeito à reserva de jurisdição, ou seja, entende a mais alta Corte por bem impedir a quebra direta do sigilo pelo Ministério Público ou pela Administração Pública. Por esta linha de entendimento a quebra não pode ser feita sem decisão do Poder Judiciário, pois acabaria operacionalizada por quem não tem o dever de imparcialidade, como é o caso da Receita Federal.

 

Ainda que a CPMF possa ser útil na apuração de indícios de sonegação, este não é o único instrumento de que o governo pode lançar mão. Atualmente, o governo exige, com base na Lei Complementar nº 105/2001 e no Decreto nº 4.489/02, que as administradoras de cartões de créditos informem os gastos mensais superiores a R$ 5.000,00 das pessoas físicas e de R$ 10.000,00 no caso de pessoas jurídicas. Ou seja, a Receita Federal, caso deixasse de receber as informações de movimentação bancária que hoje obtém via CPMF, poderia continuar a receber as mesmas informações dos bancos com uma norma semelhante.

 

Em conclusão, o fim da CPMF não serviria nem mesmo aos sonegadores, como afirmou recentemente o Presidente da República, pois bastaria o governo editar norma semelhante ao Decreto nº 4.489/02 para receber as informações relativas a movimentação bancária de cada contribuinte sem a necessidade dessa contribuição.

 

IV– A CPMF como tributo regressivo – argumentos econômicos e jurídicos

 

A CPMF, segundo os seus defensores, seria um exemplo de modernidade e de eficiência econômica, na medida em que seria de difícil sonegação, de fácil e barata arrecadação.

A criação do IPMF e, posteriormente, da CPMF, cuja permanência no sistema tributário está assegurada até o final de 2007, ao contrário do que dizem os seus defensores, é um tributo que provoca graves problemas econômicos e também vem permitindo alguns “casos” de sonegação. É o que se extrai das autuações da Receita Federal, inclusive, de algumas já julgadas procedentes pelo Conselho de Contribuintes, o que derruba o argumento de que seria um tributo não sonegável [8].

 

A crítica à CPMF não reside nos casos de sonegação, ou mesmo nos de planejamento tributário mas, sim, no estrago que esse tributo causa na economia, o que demonstra, ao nosso ver, que o legislador brasileiro não priorizou a análise “do todo” ao instituir essa cobrança. Tão pouco fez uma análise aprofundada dos seus impactos sobre a atividade da intermediação financeira e econômica, o que não compensaria os efeitos arrecadatórios.

A qualidade da tributação no Brasil e a pesada carga tributária brasileira, que no ano de 2006 alcançou a impressionante marca de 35,21% do PIB, segundo dados do IBGE, atinge pesadamente a economia.

Nesse contexto, coloca-se a CPMF que à luz do instrumental da Análise Econômica do Direito, mostra-se um tributo de má qualidade e que ajuda a estagnação da economia e prejudica a própria arrecadação.

Utilizar o instrumental oferecido pela Análise Econômica do Direito nessa análise, permite a obtenção de elementos novos e serve para analisar a tributação sob um enfoque econômico, discutindo a eficiência da tributação, especificamente o caso da CPMF.

A Análise Econômica do Direito toma como base a racionalidade individual, verificando como se comportam os indivíduos diante das normas jurídicas. Nessa linha, procura dar resposta a duas perguntas: (a) Como é afetado o comportamento dos indivíduos e das instituições pelas normas jurídicas (impacto das normas na sociedade)?; (b) Em que medida o comportamento social influencia a produção das normas, a sua efetividade, e etc?

 

A Análise Econômica do Direito considera o fato social de forma mais ampla, ao apontar que os indivíduos ajustariam seus comportamentos a determinados padrões por motivações econômicas, o que substituiria a tradicional explicação dos juristas de que os indivíduos ajustam os seus comportamentos por mera e singela obediência à lei.

 

Dessa forma, a Análise Econômica do Direito oferece uma melhor visão, ao menos mais completa, dos efeitos das normas jurídicas no comportamento social, permitindo assim ao legislador evidenciar quais seriam as condutas passíveis de indução e os seus reflexos econômicos.

 

A criação da CPMF representa bem a falta de visão do legislador, pois o foco está concentrado apenas no potencial de arrecadação imediata e na abrangência dessa contribuição, que incide sobre a economia informal e dificulta a evasão fiscal. É verdade que a eficiência desse tributo em termos arrecadatórios é quase inquestionável se olharmos apenas sob o prisma do resultado final; porém, esse tributo prejudica de tal forma a economia que o seu bom resultado deve ser repensado pelas autoridades fiscais.

Primeiramente, a CPMF tem como fato imponível a simples movimentação financeira que, a toda evidência, não indica qualquer manifestação objetiva de riqueza (signo presuntivo de riqueza). A simples circulação de valores em conta corrente não exterioriza qualquer potencial por parte do contribuinte, são diversas as situações que não espelham qualquer riqueza: valores oriundos de empréstimos, simples transferências de recursos pertencentes a terceiros, etc, sempre geram a obrigação de recolher a CPMF, independentemente da sua origem. Em síntese, há um total desatendimento ao princípio da capacidade contributiva, presente no artigo 145, § 1º da Constituição Federal.

 

A CPMF prejudica a atividade de intermediação financeira, na medida em que a cobrança desse tributo encarece fortemente essa atividade, e acaba inflacionando a taxa de juros e o “spread” bancário praticado no país, resultando inclusive num custo para o próprio governo, como adiante demonstraremos.

 

A CPMF possui diversas outras características negativas, como a cumulatividade (efeito cascata e dupla incidência), a ausência de seletividade e ausência de progressividade, que são muito relevantes do ponto de vista econômico.

 

A nossa CPMF é conhecida no exterior como imposto sobre débitos bancários (IDB); o Brasil não foi o único país a criar esse tributo como instrumento de arrecadação, a Austrália, a Argentina, o Peru, a Venezuela, a Colômbia e o Equador já tiveram IDBs em seus sistemas tributários, porém sempre de forma transitória e em momentos de crise e posteriormente, quando de volta à razão, foram extintas as respectivas cobranças.

O economista Pedro Henrique de Alburquerque, do BACEN realizou um estudo (Os Impactos Econômicos da CPMF: Teoria e Evidência, publicado no site do BACEN), em que constatou que provavelmente a Austrália foi dos primeiros países a adotar um IDB, em 1983. Lá o imposto recebeu o apelido de “BAD Tax”, em alusão ao seu nome oficial “Bank Account Debits Tax”, exatamente pelos inconvenientes que causava ao sistema financeiro.

A Suécia criou um tributo semelhante para o Mercado Acionário, em 1984, quando predominava um ambiente hostil aos mercados de títulos, e o aboliu em 1990. Os volumes negociados diminuíram muito e os juros aumentaram, aumentando o custo de financiamento da dívida pública. Cerca de 30% das operações passaram a ser feitas no Exterior.

Na Inglaterra foi criado um Imposto sobre Transmissões Financeiras, cujo fato gerador era bem mais restrito que o da nossa CPMF, chamado "stamp duty", que taxava o registro de compras no mercado acionário, cujo custo vem declinando desde sua criação, em 1974. Hoje, o governo estuda sua supressão, pois se estima que vem provocado uma diminuição de 50% nas transações nos mercados britânicos.

Na América Latina, tributos semelhantes existiram na Argentina, entre 1989 e 1992, no Peru, entre 1990 e 1991, na Venezuela, em 1994 e 1999, na Colômbia, em 1999, e no Equador, em 1999. Como regra, houve fuga de capitais, aumento das operações com papel-moeda e impacto sobre as transações bancárias.

O citado estudo apontou ainda que em quase todos os países, os IDBs fracassaram como instrumento de arrecadação, ou porque foram criados com alíquotas muito altas, ou porque suas bases de incidência incluíam operações que inviabilizaram a existência dos seus respectivos sistemas bancários.

Antes de criticar especificamente a CPMF, devemos tratar, mesmo que brevemente, do aumento da carga tributária no nosso país, a qual alcançou impressionantes 37,37% do Produto Interno Bruto no ano de 2005, tendo aumentado mais de 50% nos últimos dez anos.

A percepção meramente fiscalista da atividade econômica tem levado o governo brasileiro, mais que qualquer outro, a derrapar e capotar, seguidamente, na chamada Curva de Laffer, uma função matemática desenvolvida pelo economista Arthur Laffer, conselheiro econômico do governo Ronald Reagan.

A Curva de Laffer relaciona níveis de arrecadação com o aumento de impostos. Segundo esse estudo, a lógica normalmente aplicada pelos administradores que desejam aumentar a arrecadação tributária através do simples e constante aumento da alíquota dos tributos existentes, ou então, criar novos e adicionais impostos, cai por terra. Tal índice mostra que haveria um ponto ótimo na tributação, uma carga máxima que, ultrapassada, faria surgir uma sonegação maior, ou a diminuição da base de cálculo dessa tributação, na medida em que diminuiriam a renda, as vendas e a produção, gerando uma desestabilização automática sobre a tributação. Na outra ponta, a Curva de Laffer afirma que é possível que a diminuição da imposição tributária provoque o aumento da renda, do consumo, da produção, de forma que se alcance uma maior arrecadação, criando uma estabilização automática da tributação.

A CPMF tem diminuído a intermediação bancária, gerando o que a Curva de Laffer chama de desestabilização da tributação, na medida em que tem ocorrido a diminuição na base de incidência do tributo, reduzindo-se sensivelmente o número de operações passíveis da sua incidência.

O Brasil vive um populismo tributário, no qual o governante, sob o pretexto de que os recursos estão aquém das necessidades, sempre faria uso do aumento dos tributos, e não da redução das despesas, como solução corriqueira para os problemas, encontrando sempre um legislativo complacente com essas medidas, sendo que essa postura seria umas das causas da nossa estagnação econômica.

A cumulatividade existe em todos os sistemas tributários do mundo, mesmo nos impostos não-cumulativos (por exemplo, IPI e ICMS), teoricamente não-cumulativos, que sempre apresentam falhas e dificuldades de implementação gerando assim alguma cumulatividade, porém, em menor grau e sem graves prejuízos.

 

Os melhores exemplos de tributos cumulativos brasileiros são a COFINS (Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social), o PIS (Contribuição para o Programa de Integração Social), a CPMF e o ISSQN (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza). A CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido) e o IRPJ (Imposto de Renda da Pessoa Jurídica) quando calculados sob o regime do lucro presumido também acabam sendo cumulativos, assim como o Simples, todos calculados sobre o faturamento.

 

A tributação cumulativa traz prejuízos à alocação de recursos do país (na medida em que encarece o investimento) e à competitividade dos produtos nacionais, tanto no mercado externo como no doméstico.

 

Esses prejuízos se explicam pelas alterações não-intencionais e não-controláveis introduzidas pelos tributos cumulativos que interferem nos preços relativos da economia, sendo que, ao final não conseguimos estimar quanto do preço de um determinado produto é composto de tributo cumulativo das operações anteriores.

 

Um tributo cumulativo grava de forma mais pesada uma atividade econômica que tenha vários estágios de produção e comercialização (que é o caso dos bens de capital, geralmente submetidos a longas cadeias produtivas), pois a cada etapa o produto vai carregando a carga incidente na anterior.

 

Dessa feita, é estimulada a concentração das atividades e inibida a terceirização, posto que a tarefa terceirizada sofre uma tributação que não existiria se ela fosse executada internamente, induzindo a absorção de tarefas que, na sua ausência, teriam um custo menor e seriam mais especializadas. Em apertada síntese, a tributação cumulativa provoca a integração vertical ineficiente da produção.

 

A tributação cumulativa tira competitividade do produto nacional frente ao importado, uma vez que esse só sofre a incidência na fase de comercialização, ou no caso de insumos, após se incorporarem ao bem que integram.

 

 

A tributação em cascata onera também a exportação e impede a correta desoneração dessas operações; as sistemáticas criadas para a desoneração (crédito presumido) geralmente não restituem o valor real do tributo que onerou as fases anteriores à exportação, além de serem por demais burocráticas.

 

A CPMF onera pesadamente as atividades financeiras notadamente ao aumentar o custo do dinheiro para todos os usuários do sistema financeiro. O Professor Ives Gandra da Silva Martins sintetizou brilhantemente os problemas da CPMF para a economia:

 

“Eram e são, a saber: 1) encarecimento da dívida interna, em que o Governo Federal é principal devedor; 2) encarecimento dos investimentos nas empresas, pelo custo do dinheiro mais elevado; 3) enfraquecimento do mercado de capitais, com transferência de investimentos para outros países, pela lucratividade maior que a ausência desse ônus propicia; 4) prejuízo das exportações, por tornar o país um exportador de tributos, diminuindo a competitividade; 5) prejuízo para o fabricante nacional e fortalecimento do estrangeiro, pois o produto de fora paga menos CPMF que o brasileiro; 6) aumento do “spread” para o endividamento da União, Estados e Municípios, pois os efeitos deletérios da imposição sobre a saúde das empresas e a confiabilidade de que o Governo possa honrar sua dívida, levam a exigência de taxas de risco maior, que se deve somar ao patamar já elevado de um dinheiro tributado em sua circulação; 7) transferência de investimentos que poderiam vir para o país, mas que optam por outros países, em que a tributação é mais inteligente; 8) complicação do sistema tributário pela multiplicação de planejamento, objetivando neutralizar seus efeitos, com ônus para as empresas; 9) injustiça tributária para o pequeno e médio contribuinte, obrigados a pagar o tributo, sem qualquer recurso a planejamentos e que optam por aplicar seus recursos em outros países não dependentes deste tipo corrosivo de imposição; 10) e, por fim, perpetuação da dependência e cumulatividade, pela impossibilidade de se eliminar o “tributo”, que se torna cada dia mais necessário ao organismo debilitado, à falta de outras formas de imposições possíveis para recuperar, de imediato, a saúde econômica e financeira dos segmentos privados e públicos, corroídos pelos efeitos deletérios da dependência gerada. (CPMF E DEPENDÊNCIA QUÍMICA, publicado na Folha de São Paulo em 27/07/2001)

 

Os problemas causados pela CPMF não passaram despercebidos pelo Departamento de Estudos e Pesquisas do Banco Central, que elaborou dois trabalhos excelentes, um da lavra do economista Pedro Henrique Albuquerque (o já citado Os Impactos Econômicos da CPMF: Teoria e Evidência, publicado no site do BACEN), que estudou os impactos econômicos da CPMF na economia brasileira, sob as óticas da teoria econômica e da experiência internacional. No segundo estudo, intitulado “Os Efeitos da CPMF sobre a Intermediação Financeira”, dos economistas Sérgio Mikio Koyama e Márcio I. Nakane (publicado no site do BACEN), focou-se nos problemas causados pela CPMF diretamente na intermediação financeira.

O que se evidenciou é que a CPMF apresenta significativas deficiências como instrumento de arrecadação, apesar de ter sido criada com vistas a ser um instrumento eficiente para incidir sobre a economia informal e para dificultar a evasão fiscal.

Pedro Henrique Albuquerque, Sérgio Mikio Koyama e Márcio I. Nakane criticam o “esquecimento” das nossas autoridades sobre a importância da intermediação financeira para o desenvolvimento econômico e para o bom funcionamento da economia.

O trabalho do economista Pedro Henrique Albuquerque conclui que a CPMF está contribuindo para o aumento do déficit público, pois o governo tem de pagar juros mais elevados do que aqueles que poderiam ser pagos sem a CPMF.

O trabalho em questão estima que uma CPMF de 0,60% teria um custo de R$ 5,698 bi (0,53% do PIB) no carregamento da dívida mobiliária federal. "O custo atual do tributo (contribuição), com uma alíquota de 0,38%, é de 0,37% do PIB ( R$ 3,978 bi)", o que confirma a tese de que a CPMF alimenta o déficit das contas públicas.

Segundo avaliações do Departamento de Estudos e Pesquisas do Banco Central, a CPMF paga pelo aplicador é incorporada às taxas de empréstimo e de captação, elevando o custo do crédito. A situação só não é pior porque a atividade de crédito é pouco desenvolvida no Brasil, onde os bancos, hoje, financiam na sua maior parte o déficit público, por meio da compra dos títulos públicos.

 

Não é difícil entendermos como a CPMF encarece o crédito e reduz o ganho do investidor, por exemplo, quem for aplicar R$ 1.000 terá R$ 3,80 a menos na sua conta corrente, caso não haja saldo, essa aplicação inicial será de apenas R$ 996,20; se imaginarmos que um dia o Brasil terá taxas de juros civilizadas não é difícil entendermos que quanto menor forem as taxas, maior será o custo relativo da CPMF sobre o montante. Outro ponto no estudo do BACEN aponta que os mais atingidos pela CPMF são os agentes da economia formal e não os da economia informal, que se utilizam menos do sistema bancário.

O autor utiliza análise econométrica no trabalho já citado, para provar que a base de incidência da CPMF reage à alíquota, mostrando assim que a CPMF estaria provocando a destruição da sua base de incidência, a simples inspeção dos dados reflete isto: quando a alíquota da CPMF foi igual a 0,2%, a base de incidência correspondeu a aproximadamente 4,4 vezes o PIB. Quando a alíquota foi aumentada para 0,38%, a base de incidência encolheu para aproximadamente 3,7 vezes o PIB. Esta substancial redução demonstra que a desintermediação e a iliquidez causadas pela CPMF são fenômenos observáveis, e que esse tributo ultrapassou o ponto ótimo da Curva de Laffer.

Entre as conclusões, Albuquerque cita as declarações do primeiro-ministro John Howard, da Austrália, sobre a proposta de criação de um tributo único para substituir os demais: "Ele tornaria completamente comatoso um sistema financeiro funcional num curto período de tempo. Neste mundo globalizado em que vivemos, isto seria equivalente a dizer que estamos abandonando tudo e voltando para a selva. Eu penso, com grande respeito aos seus proponentes...que isto é uma maluquice".

Como a incidência da CPMF se dá em toda a cadeia de produção, seu custo está embutido nos preços dos produtos e serviços adquiridos, seja o contribuinte abastado ou não. Segundo estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário os brasileiros pagam em média quase 2% de CPMF embutida em todos os produtos e serviços que adquirem. Isso significa que o consumidor mais humilde, adquirindo apenas produtos básicos como pão, farinha, ou produtos de higiene, estará pagando em média 2% a título de CPMF.

 

Dessa forma, o ônus do contribuinte não é apenas no desconto de 0,38% a cada débito na sua conta corrente, e sim quase seis vezes mais elevado, apenas levando em consideração suas compras regulares, em razão da cumulatividade e da multiplicidade de incidências da contribuição.

 

V – Síntese conclusiva

 

Em resposta ao questionamento ofertado, concluímos que a não prorrogação da CPMF ajusta-se mais ao reclamo da sociedade, que considerou e aceitou sua instituição apenas de maneira provisória e não permanente (expressões antagônicas), exatamente como aconteceu em outros países (Austrália, Suécia, Argentina, Peru, Venezuela, Colômbia e Equador) combatendo-se desnecessário populismo tributário e provocando a revisão dos gastos públicos desnecessários, agravado pelo fato inconteste de que a manutenção de suas alíquotas em nível fixo implica maior distribuição de seu custo aos menos economicamente favorecidos – efeito oposto ao preconizado pelo Princípio da Capacidade Contributiva esculpido no artigo 145, § 1º, da Constituição Federal[9].

 

Segundo os dados divulgados pela Receita Federal do Brasil (Análise da Arrecadação das Receitas Federais de outubro de 2007) o governo federal arrecadou no período de janeiro a outubro de 2007 a impressionante marca de R$ 484.747 milhões, R$ 59.682 milhões a mais que a arrecadação obtida no mesmo período de 2006, o que permite com folga a dispensa da contribuição.

 

Como bem demonstra a eficiência arrecadatória, a postura do governo federal de solicitar mais esse esforço da sociedade civil é absolutamente infundada e desnecessária.

 

Finalmente, e como já exposto, concluímos que a manutenção da CPMF em prol da fiscalização tributária também não se justifica, uma vez que o governo pode lançar mão de outros instrumentos que lhe dariam as mesmas informações sem prejudicar a atividade econômica do país.

 

 

São Paulo, 6 de dezembro de 2007

 

 

Walter Carlos Cardoso Henrique

Presidente da Comissão Especial de Assuntos Tributários da OAB/SP

 

 

Marcelo da Silva Prado

Membro da Comissão Especial de Assuntos Tributários da OAB/SP



[1]Art. 2.º A União poderá instituir, nos termos de lei complementar, com vigência até 31 de dezembro de 1994, imposto sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira.

§ 1.º A alíquota do imposto de que trata este artigo não excederá a vinte e cinco centésimos por cento, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, nas condições e limites fixados em lei.

§ 2.º Ao imposto de que trata este artigo não se aplica o art. 150, III, b, e VI, nem o disposto no § 5.º do art. 153 da Constituição.

§ 3.º O produto da arrecadação do imposto de que trata este artigo não se encontra sujeito a qualquer modalidade de repartição com outra entidade federada.

§ 4.º Do produto da arrecadação do imposto de que trata este artigo serão destinados vinte por cento para custeio de programas de habitação popular. (Revogado pela ECR nº 1, de 01/03/94)”

[2]EMENTA: - Direito Constitucional e Tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a Movimentação ou a Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par. 2., 60, par. 4., incisos I e IV, 150, incisos III, "b", e VI, "a", "b", "c" e "d", da Constituição Federal. 1. Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação a Constituição originaria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua e de guarda da Constituição (art. 102, I, "a", da C.F.). 2. A Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a União a instituir o I.P.M.F., incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, no parágrafo 2. desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, não se aplica "o art. 150, III, "b" e VI", da Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e normas imutáveis (somente eles, não outros): 1. - o princípio da anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, "b" da Constituição); 2. - o princípio da imunidade tributaria recíproca (que veda a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que e garantia da Federação (art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, "a", da C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a criação de impostos (art. 150, III) sobre: "b"): templos de qualquer culto; "c"): patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e "d"): livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão; 3. Em conseqüência, e inconstitucional, também, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993, sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, "a", "b", "c" e "d" da C.F. (arts. 3., 4. e 8. do mesmo diploma, L.C. n. 77/93). 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com relação a todos os contribuintes, em caráter definitivo, a medida cautelar, que suspendera a cobrança do tributo no ano de 1993.” (ADI 939 / DF, Relator(a):  Min. SYDNEY SANCHES, Julgamento 15/12/1993, TRIBUNAL PLENO, DJ 18-03-1994)

[3] “Art. 74 A união poderá instituir contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira.

§ 1º A alíquota da contribuição de que trata este artigo não excederá a vinte e cinco centésimos por cento, facultado ao poder executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, nas condições e limites fixados em lei.

§ 2º À contribuição de que trata este artigo não se aplica o disposto nos arts. 153, § 5º, e 154, I, da Constituição.

§ 3º O produto da arrecadação da contribuição de que trata este artigo será destinado integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde.

§ 4º A contribuição de que trata este artigo terá sua exigibilidade subordinada ao disposto no art. 195, § 6º, da Constituição, e não poderá ser cobrada por prazo superior a dois anos.”

[4] Nesse ponto cabe esclarecer que a lei nº 9.311/96 isentou ou determinou a aplicação de alíquota zero para as hipóteses em que há a movimentação sem a transferência de titularidade (transferência entre contas do mesmo titular).

[5] “Art. 75. É prorrogada, por trinta e seis meses, a cobrança da contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira de que trata o art. 74, instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, modificada pela Lei nº 9.539, de 12 de dezembro de 1997, cuja vigência é também prorrogada por idêntico prazo.

§ 1º Observado o disposto no § 6º do art. 195 da Constituição, a alíquota da contribuição será de trinta e oito centésimos por cento, nos primeiros doze meses, e de trinta centésimos, nos meses subseqüentes, facultado ao Poder Executivo , reduzi-la total ou parcialmente, nos limites aqui definidos.

§ 2º O resultado do aumento da arrecadação, decorrente da alteração da alíquota, nos exercícios financeiros de 1999, 2000 e 2001, será destinado ao custeio da previdência social.

§ 3º É a União autorizada a emitir títulos da dívida pública interna, cujos recursos serão destinados ao custeio da saúde e da previdência social, em montante equivalente ao produto da arrecadação da contribuição, prevista e não realizada em 1999.”

[6] Art. 84. A contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, prevista nos arts. 74, 75 e 80, I, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, será cobrada até 31 de dezembro de 2004.

§ 1º Fica  prorrogada,  até  a  data  referida no caput deste artigo, a vigência da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, e suas alterações.

§ 2º Do produto da arrecadação da contribuição social de que trata este artigo será destinada a parcela correspondente à alíquota de:

I - vinte centésimos por cento ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde;

II - dez centésimos por cento ao custeio da previdência social;

III - oito centésimos por cento ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, de que tratam os arts. 80 e 81 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 3º A alíquota  da  contribuição  de  que trata este artigo será de:

I - trinta e oito centésimos por cento, nos exercícios financeiros de 2002 e 2003;

II - oito centésimos por cento, no exercício financeiro de 2004, quando será integralmente destinada ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, de que tratam os arts. 80 e 81 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Art. 85. A contribuição a que se refere o art. 84 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não incidirá, a partir do trigésimo dia da data de publicação desta Emenda Constitucional, nos lançamentos:

I - em contas correntes de depósito especialmente abertas e exclusivamente utilizadas para operações de:

a) câmaras e prestadoras de serviços de compensação e de liquidação de que trata o parágrafo único do art. 2º da Lei nº 10.214, de 27 de março de 2001;

b) companhias securitizadoras de que trata a Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997;

c) sociedades anônimas que tenham por objeto exclusivo a aquisição de créditos oriundos de operações praticadas no mercado financeiro;

II - em contas correntes de depósito, relativos a:

a) operações de compra e venda de ações, realizadas em recintos ou sistemas de negociação de bolsas de valores e no mercado de balcão organizado;

b) contratos referenciados em ações ou índices de ações, em suas diversas modalidades, negociados em bolsas de valores, de mercadorias e de futuros;

III - em contas de investidores estrangeiros, relativos a entradas no País e a remessas para o exterior de recursos financeiros empregados, exclusivamente, em operações e contratos referidos no inciso II deste artigo.

§ 1º O  Poder  Executivo  disciplinará o disposto neste artigo no prazo de trinta dias da data de publicação desta Emenda Constitucional.

§ 2º O disposto no inciso I deste artigo aplica-se somente às operações relacionadas em ato do Poder Executivo, dentre aquelas que constituam o objeto social das referidas entidades.

§ 3º O disposto no inciso II deste artigo aplica-se somente a operações e contratos efetuados por intermédio de instituições financeiras, sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários, sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários e sociedades corretoras de mercadorias.

[7] Como se observa da previsão do antigo artigo 38, § § 5º e 6º, na lei nº 4.595/64, revogado pela Lei Complementar nº 105/2001.

Art 38. As instituições financeiras conservarão sigilo em suas operações ativas e passivas e serviços prestados.

...

§ 5º Os agentes fiscais tributários do Ministério da Fazenda e dos Estados somente poderão proceder a exame de documentos, livros e registros de contas de depósitos quando houver processo instaurado e os mesmos forem considerados indispensáveis pela autoridade competente.

§ 6º O disposto no parágrafo anterior se aplica igualmente à prestação de esclarecimentos e informes pelas instituições financeiras às autoridades fiscais, devendo sempre estas e os exames serem conservados em sigilo, não podendo ser utilizados se não reservadamente.

Não obstante a tentativa de realizar a quebra diretamente pelos órgãos fazendários, a jurisprudência, como visto nos precedente citados, interpretou a expressão da lei “quando houver processo instaurado”, como sendo necessário a existência de um processo judicial, mantendo assim, o princípio da reserva de jurisdição.

[8] “CPMF. FATO GERADOR. PAGAMENTOS DE CRÉDITOS, DIREITOS E VALORES. INCIDÊNCIA. A liquidação ou pagamento, por instituição financeira, de quaisquer créditos, direitos ou valores, por conta e ordem de terceiros, que não tenham sido creditados na conta corrente do beneficiário, constitui fato gerador da obrigação, nos termos do inciso III do art. 2º da Lei nº 9.311/96. Recurso negado.” Recurso Voluntário nº 10768.004941/00-22, j. 1/7/2003.

[9] A redação constitucional possui o seguinte conteúdo: “Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal  e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas dos contribuintes.