OAB SP acompanha aplicação do novo marco regulatório das Ongs


11/04/2016

OAB SP acompanha aplicação do novo marco regulatório das Ongs
Marco Aurélio Martorelli, presidente da Comissão de Propostas de Parcerias e Convênios Públicos

Depois de pelo menos dois anos de discussões, a Lei 13.019/14 – alterada pela Lei 13.204/15 – passou a vigorar no início deste ano. Conhecida como marco regulatório das Organizações Sociais Civis (OSCs), nova nomenclatura para as entidades até então denominadas Organizações Não Governamentais (Ongs), a legislação chega para estabelecer regras para a formação de parcerias – onerosas ou não – entre Estado e as instituições sem fins lucrativos. Até a nova legislação, os contratos firmados entre esferas pública e privada, nesses casos, tinham como base a Lei 8.666/93, de licitações e contratos públicos. No entanto, o entendimento de juristas e dos Tribunais de Contas era o de que essa legislação não atendia as necessidades desse tipo de colaboração mútua. Desse modo, o novo texto, embora ainda precise de decreto regulamentador, pretende trazer a segurança jurídica como um dos ganhos importantes para as organizações que estão sujeitas ao novo pacote de normas.

A OAB SP contribuiu para o texto que vigora. Ao longo do ano passado, a Secional uniu esforços e participou de grupos de trabalho com entidades sociais, representantes governamentais e especialistas no setor para propor alterações nos artigos considerados abusivos ou conflitantes com outros dispositivos legais - e conseguiu algumas vitórias. Uma delas foi eliminar o artigo 37, que, segundo advogados e entidades, impunha ônus excessivo, e sem amparo no direito brasileiro, ao pedir que um dos dirigentes de determinada OSC se responsabilizasse solidariamente, como pessoa física, pela execução das atividades e cumprimento de metas. Advogados lembram que o Código Civil e a Constituição Federal já apresentam caminhos para esse tipo de responsabilização em casos de eventual má gestão ou fraudes, sempre respeitando o devido processo legal. A lei cobrava uma obrigação desmedida ao segmento, não exigida nem de agentes públicos ordenadores de despesas e tampouco de dirigentes de empresas ou grupos com fins lucrativos que participam de licitações de grande porte, como concessões de serviços públicos.

Outro dispositivo contestado foi o inciso XVIII do artigo 42, que permitia livre acesso de servidores ou empregados da administração pública aos documentos e registros contábeis de fornecedores de serviços ou produtos às organizações da sociedade civil. Para representantes da OAB SP, essa norma - também eliminada do texto da lei -, permitia interferência excessiva na liberdade de contratar e ainda impunha obrigação a terceiro que não fazia parte da relação original. Entre os parceiros que contribuíram para o debate em torno das mudanças do texto estiveram Associação Comercial, Fecomércio, Conselhos Regional e Federal de Contabilidade, Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong), Rede Brasileira do Terceiro Setor (Rebrates), pesquisadores da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV), representantes das administrações estadual e municipal de São Paulo, além dos Tribunais de Contas paulistas nessas duas esferas, entre outros.

Sociedade civil ganha protagonismo

OAB SP acompanha aplicação do novo marco regulatório das Ongs
Lúcia Bludeni, presidente da Comissão de Direito do Terceiro Setor

Até o início deste ano, as parcerias entre OSCs e Estado eram celebradas como convênios. “Usava-se a Lei 8.666/93, que regra as licitações, contratos e convênios públicos, de entes públicos entre si e também para certos ajustes entre órgãos públicos e empresas. Mas, como não é direcionada para essa relação entre Estado e organizações sociais, que são entidades privadas de caráter público, não lucrativo, trazia uma série de problemas para ambos”, pontua Marco Aurélio Martorelli, presidente da Comissão de Propostas de Parcerias e Convênios Públicos. Lúcia Bludeni, presidente da Comissão de Direito do Terceiro Setor, diz que, embora a Lei 8.666/93 não se aplique a essas parcerias, o poder público retirava dali parâmetros e os inseria nos contratos, dependendo do órgão de administração pública envolvido. “Cada secretaria opera de um modo”, resume a advogada. A nova lei agora elimina a prática dessa espécie de convênio adaptado e o substitui por três tipos de contratos. São eles: termo de fomento, termo de parceria ou acordo de cooperação.

Para os advogados, o termo de fomento é uma figura jurídica promissora. Isso porque permite que uma organização de sociedade civil também proponha políticas públicas. “Nesse quesito, o Estado era o ator principal. O termo de fomento possibilita que uma instituição sugira um projeto, resgatando assim o protagonismo da sociedade civil”, diz Martorelli. Não se trata, no entanto, de um movimento simples. Primeiro porque será necessária criatividade. “Não adianta imaginar que se vai bater na porta do poder público e a proposta será homologada facilmente. Não vai. A administração pública busca parceiros que descubram soluções inovadoras”, avalia Lúcia. Depois, porque sugerir uma política pública exige planejamento estratégico, tal como fazem as empresas com fim comercial: ou seja, se determina quantas pessoas o projeto quer beneficiar, em quanto tempo, qual é o custo, etc. Para isso, as organizações precisarão investir significativamente em tempo e pessoal.

A atuação em redes e a pesquisa de satisfação também foram destacadas por Martorelli. Rede é um grupo de organizações sem fins lucrativos que vão atender a um projeto supervisionadas por uma OSC líder - esta fica responsável pela parceria com o Estado e, portanto, por responder aos administradores públicos. “Considero um avanço porque viabiliza a realização de várias políticas públicas”, opina ele. Já a pesquisa de satisfação é uma regra prevista no parágrafo 2º do artigo 58 da Lei 13.019. O texto diz que nas parcerias com vigência superior a um ano, o poder público vai realiza-la, sempre que possível, junto aos beneficiários do plano de trabalho. A ideia é que os resultados sejam usados como subsídio na avaliação da parceria celebrada, bem como para o reajuste de metas e atividades que foram definidas. Os detalhes de como será executada essa pesquisa, por exemplo, deve entrar no decreto regulamentador. “A operacionalização desse monitoramento será um exercício para os envolvidos porque terá de ser construído por ambos. Não adianta o poder público querer fazer isso sozinho”, diz Lúcia. “A realidade fria da política pública dentro do gabinete é diferente da política pública executada na instituição”, reforça.

Benefícios e paradoxos

OAB SP acompanha aplicação do novo marco regulatório das Ongs
Vanessa Ruffa, coordenadora de atualização legislativa da Comissão de Direito do Terceiro Setor

A profissionalização que a nova lei passou a exigir das OSCs trará valorização a essas estruturas. “Esse é um dos quatro grandes benefícios da legislação”, diz Vanessa Ruffa, coordenadora de atualização legislativa da Comissão de Direito do Terceiro Setor. Ela diz que, historicamente, há confusão sobre o papel das OSCs e dúvidas sobre a seriedade do setor no país. Para ela, em síntese, a lei trouxe outros três significativos reflexos positivos para o segmento. Dois deles são maior transparência na efetividade das ações e também na aplicação dos recursos, à medida que a instituição será monitorada e vai prestar contas. E tudo isso contribui para a já citada segurança jurídica.

Mas há também os paradoxos. Um deles é referente à remuneração de dirigentes. “Há certificados do terceiro setor que não permitem isso”, lembra Vanessa. “Será puro planejamento estratégico. A instituição vai optar por remunerar o dirigente ou manter o certificado de utilidade pública municipal, que não permite isso, mas possibilita outros benefícios”, exemplifica.

A nova lei é aplicável desde janeiro de 2016 em nível estadual e federal. Já os municípios terão mais tempo para se adaptar, já que, para essas regiões, as regras valem a partir de 2017. Lúcia Bludeni acrescenta, ainda, que muitas instituições ficaram de fora da abrangência do novo pacote de regras por expressa vedação do artigo 3º da Lei 13.019/14, em razão de especificidades de serviços, aparelhamento técnico e de mão de obra e, ainda, por fontes de recursos oriundos de leis específicas. As comissões da OAB SP continuam acompanhando o tema. Dúvidas sobre a aplicabilidade da nova lei e o andamento do decreto de regulamentação são focos dos trabalhos neste ano.