Os limites das Parcerias Público-Privadas


29/07/2016

Os limites das Parcerias Público-Privadas
Floriano Marques Neto: programa do governo federal vai tentar criar um banco de dados de bons projetos

O governo do presidente interino, Michel Temer, criou o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), por meio de Medida Provisória (MP) editada já no primeiro dia no cargo. No artigo primeiro da MP, o PPI é apresentado como um programa destinado à ampliação e ao fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa privada por meio da celebração de contratos de parceria para a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura. “A MP 727, que criou o PPI, procura equacionar o gargalo burocrático-institucional provocado pela escassez de bons projetos e a incapacidade do poder público de fazer a gestão e o planejamento de projetos de PPP”, avalia Floriano de Azevedo Marques Neto, advogado especializado, doutor e professor titular do Departamento de Direito de Estado da Universidade de São Paulo (USP). Para ele, o programa do governo federal vai tentar criar um banco de dados de bons projetos, tanto pela legalidade quanto pela viabilidade econômica.

As PPPs são reguladas pela Lei Federal nº 11.079/2004, que as define como contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. “Na concessão patrocinada, o poder público paga uma parte dos custos do serviço prestado, com limite de 70%, e o restante vem da tarifa paga pela população. Na modalidade administrativa não há tarifa para o usuário, o poder público arca com todo o custo do serviço prestado pelo parceiro privado”, explica Maria Sylvia di Pietro, conselheira Secional e autora do livro “Parcerias na Administração Pública” (Ed. Atlas).

Uma vantagem é que o poder público não precisa contratar mais servidores para prestar o serviço, o que ajuda a cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal, que limita a despesa da União, Estados e municípios com pessoal. Além disso, a manutenção do serviço ganha agilidade, uma vez que o parceiro privado é mais rápido na aquisição dos insumos necessários, devido à dispensa de processo licitatório. Nesse ponto, o risco de corrupção é minimizado pelo fato de a compra desses insumos ser feita com recursos do mantenedor privado do serviço, sem dinheiro público.

A Parceria Público-Privada não se confunde com uma concessão comum, cujo exemplo mais recorrente é a transferência, por um período determinado de tempo, da administração e manutenção de uma rodovia já existente para a iniciativa privada, que fica com a receita do pedágio pago pelos usuários. Esse modelo é diferente, por exemplo, do celebrado na Linha 4-Amarela, do Metrô de São Paulo, em que o governo do Estado está construindo a via e as estações, enquanto o parceiro privado comprou os trens e está operando o sistema em troca da tarifa.

A crise econômica que o Brasil atravessa colocou em xeque as alternativas para a solução dos problemas de infraestrutura que, há anos, atrasam o desenvolvimento do país. Um lado mais evidente da carência de estruturas, em quantidade suficiente e de qualidade, atinge o transporte de carga por estradas, ferrovias, portos e aeroportos, encarecendo o preço final de produtos e ampliando prazos de entrega sem necessidade, minando a competitividade brasileira. Outras consequências menos notadas, mas igualmente prejudiciais para o país, passam pela precariedade de serviços públicos, como o saneamento básico, por exemplo.

Aproximadamente 35 milhões de pessoas não têm água tratada em casa e a coleta de esgoto residencial não chega à metade dos lares da população brasileira, segundo dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS). Para entender o prejuízo causado por esse quadro, especialistas em saúde afirmam que há impacto na produtividade do brasileiro que, exposto a doenças, passa mais dias afastado do trabalho ou da escola do que cidadãos de países com melhores condições sanitárias. Há municípios brasileiros que já celebraram PPPs para saneamento básico, como Campo Grande (MS), que hoje leva o serviço a 81% da população, com a obrigação contratual de chegar a 100% dos habitantes, até 2025. Mas solucionar o problema do saneamento básico e outros de infraestrutura utilizando apenas Parcerias Público-Privadas é impossível, devido às limitações que vão além dos recursos financeiros de que dispõem os parceiros.

Garantias
No contrato de PPP, além do aporte ou financiamento do capital para construção do empreendimento, ambas as partes devem apresentar garantias. Hoje, se de um lado a crise econômica retraiu os investimentos e o financiamento privados e reduziu a capacidade de caixa do poder público, devido à queda da arrecadação de impostos, por outro lado a elaboração de um contrato de parceria requer a prestação de certificação de execução suficientes e compatíveis com os ônus e os riscos envolvidos, como previsto em Lei.

Da parte do poder público é vedado, pela Constituição Federal, vincular receita futura como garantia, ou seja, o dinheiro que se espera arrecadar com os impostos não pode ser utilizado com essa finalidade. “Passados mais de dez anos da Lei de PPPs, a discussão conceitual-jurídica sobre a possibilidade do poder público dar garantias está superada. Três modelos rodaram, não tiveram problemas de legalidade, sendo a garantia dada por meio de bens estatais, a criação de empresas públicas de garantia e o empenho do fluxo de receitas não tributárias”, explica Marques Neto.

O estado de São Paulo adotou o modelo de criação de uma empresa pública de garantia, alocando ações de empresas estatais, bens imóveis e recursos do tesouro numa companhia personificada capaz de prestar a garantia. No restante do país, o modelo mais comum é o de atestar por meio do empenho de fluxo de receitas não tributárias, em que se vincula, por exemplo, royalties de petróleo ou o fluxo do fundo de participações de Estados e municípios.

Apesar de amadurecida a construção jurídica das formas de garantia, os três modelos consolidados enfrentam uma mesma dificuldade, dada pelo limite de recursos e bens de que o poder público dispõe. “O poder público não tem recursos e bens infinitos, há um limite do que se pode garantir. A possibilidade de fazer PPPs não é indefinida, a capacidade do poder público pagar e assumir obrigações é limitada, por isso que não há parceria para tudo, o que é bom para evitar o ultra-endividamento do Estado”, conclui Marques Neto.

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