Artigo: Uma regulamentação do lobby*


26/10/2016

´Lobby´ é atividade que tem por objetivo influenciar processos decisórios públicos – em qualquer dos três ramos do poder estatal. Sua legitimidade política decorrerá de compromisso ético com o interesse coletivo sob os termos da lei.

Trata-se de representação social não institucional complementar à representação formal institucional; a primeira por meio de indivíduos ou grupos de interesses definidos e transparentes; a segunda por intermédio dos partidos políticos e seus representantes eleitos no Legislativo e no Executivo.

Dois movimentos sociais históricos fazem do ´lobby´ ator nem sempre apenas coadjuvante no cenário das políticas públicas. Primeiro, a democracia contemporânea é multipolar no tocante ao número de atores - cuja existência se justifica na resposta que dão à soma das micro demandas dos segmentos mais ativos da sociedade. Nenhum partido político consegue – coerentemente, responder a todas as exigências dos eleitores, seja no campo das ideias, seja no âmbito das demandas econômicas e sociais. Segundo, a presença hobbesiana do Estado legislador, a controlar praticamente tudo quanto se passe no espaço social. Difícil imaginar uma conduta humana livre inteiramente de uma condição imposta por lei ou regulamento estatal.

Neste passo revela-se o papel relevante do ´lobby´ como informação especializada a acrescer ao processo decisório, particularmente nas audiências públicas – mecanismo cada vez mais frequente, até mesmo no Judiciário, para atrair a sociedade civil ao processo decisório público.

O povo não é mais um ente abstrato, único e homogêneo, donde a superação da visão tirada da Revolução Francesa dos 1790’s de que o mandato parlamentar era de representação geral e não vinculada. As aspirações sociais coletivas se apresentam já desde um século também à margem das instituições estatais. As bancadas parlamentares ‘apartidárias’ ou ´temáticas´ vinculadas a grupos profissionais ou a políticas públicas específicas, seja nos espaços regionais da federação ou nos setores da economia, são justamente o ´lobby´ institucionalizado no processo legislativo. É o reconhecimento formal pelos parlamentos de que os partidos políticos neles presentes em razão do voto popular não esgotam a universalidade da representação social.

O ´lobby´ é então, representação alternativa, eventual, transitória ou permanente, informal ou institucional, tão eficaz quanto se mostre capaz de aglutinar parlamentares – ou autoridades do Executivo, para a promoção de políticas públicas ou interesses regionais, setoriais ou de classe social ou econômica.
Essa representação social não institucional e não-eletiva revela um poder intermediário àqueles outros mais conhecidos na separação tripartite dos poderes institucionais. Não se cuida, portanto, de criação recente, mas de redescoberta de um clássico.

Como institucionalizar a representação privada não-política perante órgãos públicos? Antes de conceber o mecanismo é imperativa a consciência de sua natureza legal e política. Tome-se para tanto como referência o partido político. Enquanto associação civil, adquire personalidade jurídica na forma da lei civil. Se quiser tornar-se ator político, todavia, uma vez obtidos os requisitos legais de representatividade exigidos em lei, registra seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.

Essa natureza bifronte do partido político é análoga ao ´lobby´. Vale dizer, se uma associação transborda da vida interna para o espaço coletivo para participar da formação da política pública, ainda que para pleitear interesse confinado a uma parcela do coletivo, então – assim como o partido político, essa associação deverá revestir-se de representatividade que a projete como personagem de uma parcela componente do coletivo.

Com a representação, todavia, vem a responsabilidade; e responsabilidade na República é transparência. Essa transparência vem com dois requisitos. Primeiro, legalidade, moralidade e publicidade (Const., art. 37).

Segundo, um credenciamento claro e inequívoco. No Judiciário, advogados, procuradores e promotores têm suas credenciais legais objetivas e institucionais. No Legislativo, as duas Casas atendem às suas peculiaridades nos seus Regimentos Internos. Da independência e harmonia dos poderes como referência pétrea da partilha de poder resulta que o eventual regulamento se limitaria a ordenar a convivência com o ´lobby´ ao âmbito do Executivo mesmo.

Que critérios deve o Executivo adotar – com transparência, razoabilidade e objetividade? Transparência é sinônimo de eficácia, donde afastar-se qualquer resquício de “cartorialismo”. Vale dizer que não se imagina um cadastro nacional de lobistas em repartição pública alguma. Transparência é também sinônimo de conhecimento dos personagens – de quem demanda em nome de quem para que fim e perante quem.
Essas as premissas e o objetivo do grupo de estudos criado no Ministério da Transparência, cujo relatório foi entregue ao exame crítico dos mais engajados em audiência pública. Os memoriais agregaram perspectivas complementares ao esforço de se conceber mecanismo eficaz de representação social de interesses individuais ou coletivos à luz dos princípios centrais da República: legalidade, publicidade e moralidade. Mecanismo esse que haverá de retirar das sombras os que insistem em tergiversar com a ética.

Em síntese, estes os pressupostos necessários para uma regulamentação do ‘lobby’ no espaço ético da República e da democracia representativa: (1) reconhecer a legitimidade da representação social não-partidária e não-eletiva como parceira necessária da representação política institucional eletiva; (2) essa legitimação pressupõe um quadro legal eficaz que garanta a publicidade das ações, dos meios e dos responsáveis pela representação; (3) esse quadro legal não pode servir de instrumento de intimidação à livre expressão das ideias, nem ao livre exercício do direito constitucional de petição e de associação, nem de restrição à eficácia dos meios de atuação dos interessados; (4) por fim, a concepção desse marco legal há de ter por meta um futuro de confiança mútua entre o Estado e a sociedade civil.

Torquato Jardim é Ministro da Transparência, Fiscalização e Controladoria Geral da União. Foi Ministro do Tribunal Superior Eleitoral (1988-96) e professor de Direito Constitucional na Universidade de Brasília (1977-95).

Torquato Jardim
Ministro da Transparência, Fiscalização e Controladoria Geral da União