ARTIGO: REFORMA TRIBUTÁRIA – PROPOSTAS DE EMENDAS CONSTITUCIONAIS

Recentes notícias ditam que o governo federal dá seguimento à Reforma Tributária, considerando que atualmente existem algumas propostas em discussão no Congresso Nacional, mas duas em fase relativamente avançada de análise.

A primeira dessas propostas, representada pela PEC nº 293-A/2004, extingue os tributos ISS, ICMS, IPI, PIS, PASEP, COFINS, CSLL, CIDE, IOF e Salário-Educação, unificando-os sob a criação do Imposto sobre Operações de Bens e Serviços-IBS, regido por legislação federal, mas com fiscalização e arrecadação compartilhada por todos os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Além disso, e pelo texto em análise, o ITCMD passaria à competência da União Federal.

Durante o período de transição, quando se vislumbram as maiores dificuldades na convivência dos dois Sistemas (o vigente e o proposto), ela se dará ao longo de 15 anos, ocasião em que irão se procedendo à redução de 20% ao ano, incidente sobre os tributos atualmente em vigor, enquanto o novo Sistema será implementado na mesma proporção, fato que tornará a legislação muito mais complexa. É certo que, no mínimo, haverá aumento de custos de controles, por parte dos contribuintes, com a vigência simultânea dos dois Sistemas. E, talvez, aumento da carga tributária.

A segunda proposta (PEC nº 45/2019) pretende fundir o PIS, a COFINS, o IPI, o ICMS e o ISS, também sob o manto do IBS, um imposto de incidência plurifásica, de caráter não cumulativo e cobrado por fora (não incide sobre si próprio, como acontece com os tributos indiretos em vigor). O período de sua transição, neste caso, é reduzido para 10 anos.

No entanto, o governo Bolsonaro apresentou outra proposta de reforma em 18 de novembro de 2019 – dividindo em duas a PEC nº 293-A/2004, por entender que pode enfrentar resistências dos Estados e Municípios em decorrência da quebra do princípio federativo –, pretendendo-se dividida em quatro fases.

Na primeira ocorreria a integração dos tributos PIS e Cofins, havendo única incidência sob uma alíquota entre 11% e 12%. Seria a chamada Contribuição sobre Bens e Serviços-CBS, uma especie de IVA (Imposto sobre Valor Agregado) presente em outros países, havendo a possibilidade de creditação dos valores arrecadados anteriormente.

Na segunda fase seria feita a alteração do IPI, que deverá se manter como um tributo seletivo (diferentes alíquotas para cada produto, de acordo com a sua essencialidade), incidindo de forma monofásica, bem como ocoreria a extinção da CIDE, que seria incorporada à CBS.

Na terceira fase o governo pretende alterar o Imposto de Renda de Pessoas Físicas, aumentando a faixa de isenção e também criando uma nova alíquota, destinada às pessoas de maior poder aquisitivo, assim como às pessoas jurídicas. Haverá, ainda, a incidência do imposto sobre dividendos, o que acaba por afetar as pessoas físicas (sócios de empresas), tendo em vista que hoje tais receitas não são tributadas.

A quarta e última fase tem como objetivo a desoneração dos encargos da folha de pagamentos das empresas.

Diante dessas propostas, mostra-se difícil vislumbrar a efetivação de qualquer uma delas, pois é certo que não contribuem para a simplificação e transparência do Sistema Tributário, principalmente no que se refere ao período de transição e ao repasse do produto da arrecadação aos entes federados, fato que interessa ao Direito Financeiro.

O que causa um verdadeiro caos na área tributária é a legislação infraconstitucional. De fato, logo após a aprovação e uma lei em sentido estrito, seguem-se os decretos regulamentares, as instruções normativas, portarias, soluções de consulta, pareceres normativos etc., que ganham eficácia maior na razão inversa da hierarquia das normas jurídicas.

Por tudo isso, a Reforma Tributária não pode ser efetivada sem um intenso debate pela sociedade civil, a exemplo do que fez o Conselho Secional da OAB/SP que, em 19 de agosto último, aprovou por unanimidade sete enunciados elaborados a partir de Audiência Pública realizada em sua sede institucional.

Diante das propostas até agora apresentadas, vislumbra-se que qualquer imposto novo (o IBS, por exemplo) tem tudo para ser muito normatizado, possuindo grande potencial para aumentar os custos operacionais dos tributos em vigor, que consomem infindáveis horas de trabalho das empresas para cumprir todas as obrigações tributárias exigidas. E isso é um indicador difícil para o momento em que o País luta para atrair capitais, visando retomar o crescimento econômico.

E mais, entende-se por inoportuna uma reforma profunda do Sistema Tributário Nacional totalmente estruturada na Constituição Federal, em um momento de recessão econômica e de conflito permanente entre os Poderes.

Conviver durante os 10 ou 15 anos de período de transição entre o Sistema Tributário atual e o novo, onde se misturam tributos de espécies diferentes e pertencentes a esferas políticas também diferentes, e a criação do IBS, por exemplo, um imposto de difícil conceituação, pode tumultuar a vida dos agentes produtivos, bem como aumentar as cargas tributária e burocrática.

O próprio período de transição revela a dificuldade de se operacionalizar um imposto de competência da União, mas fiscalizado, arrecadado e partilhado por todas as entidades políticas agrupadas em torno de um Comitê Gestor Nacional, dotado de poder normativo e de representação judicial e extrajudicial das entidades políticas tributantes. E isso sem mencionar a quebra do pacto federativo, pois a distribuição das competências tributárias é que assegura que cada ente federado exerça suas funções constitucionalmente previstas, com autonomia financeira e orçamentária, como dito no Enunciado 01 da OAB/SP.

Do modo como vêm se apresentando as propostas, vislumbra-se uma confusão profunda, pois, ao abolir o IPI e o ICMS, ainda haverá que se lidar com problemas como a questão dos créditos fiscais acumulados.

Assim, neste atual cenário econômico recessivo em que há poucos sinais de diminuição do desemprego, parece não ser a ocasião adequada para acrescentar dificuldades tributárias aos contribuintes, nem de “experimentar” um imprevisível novo Sistema Tributário.

Talvez o melhor caminho seja fazer a reforma tributária na legislação infraconstitucional, como referido no Enunciado 07 da OAB/SP, racionalizando as normas reguladoras da contribuição ao PIS e COFINS – eventualmente até unindo esses dois tributos, como pretende o governo, embora o destino da sua arrecadação seja diferente –, diminuindo o poder das normas complementares (atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas), e restringindo as exceções às regras, fato que acaba gerando um contencioso tributário infindável. A experiência com as duas contribuições poderia abrir caminho para a simplificação também do IPI e do ICMS, os quais, em termos de complexidade, não devem nada para PIS e COFINS.

Por fim, a reforma tributária por si só, através da unificação de tributos, não tem o condão de resolver todos os problemas relacionados à tributação no Brasil, pois, mesmo que haja a simplificação das normas, o que reduziria os custos operacionais das empresas, ainda existe a necessidade de se reduzir a atual carga tributária, tendo em vista que o seu excesso afasta os investimentos no Brasil, aumenta a sonegação e, por consequência, reduz a arrecadação fiscal, como demonstra a teoria da Curva de Laffer (excesso de tributos, igual a arrecadação menor), sendo essencial para mitigar as disparidades sociais e econômicas, construindo uma sociedade mais justa, como exposto no Enunciado 05 da OAB/SP.